到2035年建成教育強國，是實現以中國式現代化全面推進強國建設、民族復興偉業的先導任務、堅實基礎、戰略支撐。加快健全教育強國建設戰略性投入機制，確保教育投入能夠滿足教育強國建設需求，是當前和今后一個時期教育投入工作的主要著力點。

　　教育投入的重要意義

　　教育投入是教育事業發展的重要支撐，是教育行業經濟活動的重要動力，是人力資本形成的重要因素，也是國家創新投入的重要來源。教育投入對于教育事業發展、國民經濟活動、人力資本形成和國家創新活動的重要意義，主要體現在保障性、成長性、累積性和創造性等方面。

　　一是保障性。教育投入是保障教育活動正常開展的必要條件，是教育事業發展的必要保障，沒有必要的教育投入就談不上教育事業發展，沒有教育投入水平的提升也就難以實現教育高質量發展。一方面，教育投入是教育事業發展的重要支撐，各級各類學校依賴教育投入開展教育教學、科學研究、社會服務等工作。另一方面，教育投入預算規模的增長是教育事業高質量發展的必要前提，教育投入形成對各級各類學校教育資源可得性的預算約束，是學校辦學能力和辦學水平的重要決定因素。正因為如此，教育投入的重要性已經成為重要的國際共識。根據2015年第38屆聯合國教科文組織全體大會通過的《教育2030行動綱領》，公共教育支出占國內生產總值的比例、公共教育支出占公共支出的比例、按教育層級和資金來源劃分的生均經費指數、不同資金來源教育支出占國內生產總值(GDP)的比例等教育投入指標，都被納入可持續發展教育目標(SDG4)監測范圍，作為衡量各國教育可持續發展程度的重要指標[1]。

　　二是成長性。教育行業本身也是國民經濟重要產業部門。教育投入是壯大教育經濟活動規模、推動行業持續成長的重要動力。從各國經濟發展歷程看，國民經濟中包括教育行業在內的服務業規模相對比例總體上持續提升。近年來，美國等部分發達國家教育行業增加值占GDP的比例已達到6%以上。改革開放以來，伴隨著我國教育投入的總體增長，教育行業增加值規模及其占GDP的相對比例也持續提升。根據國家統計局發布的數據，2022年我國教育行業增加值達到4.67萬億元，占GDP的比例達到3.9%，比2012年的3.1%提高了0.8個百分點，比2018年的3.7%提高了0.2個百分點[2][3]。未來我國教育投入還將與教育行業經濟活動規模的增長緊密聯系在一起，繼續推動教育行業經濟總體規模的擴大。

　　三是累積性。教育投入是人力資本形成的重要決定因素，是決定長期經濟增長的關鍵變量。經濟學研究表明，人力資本是推動經濟增長的重要源泉和持久動力，而教育投入通過持續生產人力資本形成的累積效應來提升一國人力資本存量水平。當前世界范圍內對人力資本存量水平的測度研究主要有三種方法，分別是指標法、成本法和收入法。其中，指標法通過入學率、平均受教育年限、成人識字率等指標來衡量一個國家人力資本存量水平，2010年以來世界銀行編制的人力資本指數即屬于此類。成本法通過教育投入來衡量教育相關的人力資本存量水平，該法的應用主要受制于統計數據，但近年來隨著統計數據質量的改善，該法獲得了更加廣泛的應用空間。收益法通過教育的預期收益的現值來衡量教育相關的人力資本存量水平，該法在教育經濟學中得到廣泛應用。從這三種方法來看，成本法直接反映教育投入提升人力資本存量水平的作用，指標法和收益法則通過教育成效或收益間接反映教育投入在人力資本形成中的作用。

　　四是創造性。從全球創新指數排名靠前的國家來看，教育投入是創新投入的重要來源。以美國為例，據美國自然科學基金會統計，2022年美國高校研發支出915億美元，占其全國研發支出的比例達10.3%；高校研發支出占其全國基礎研究和應用研究研發支出的比例則分別達到44.7%和15.6%[4]。在我國，教育投入也是研發支出特別是基礎研究和應用研究研發支出的重要來源。根據《2023年中國科技統計年鑒》，2022年我國基礎研究和應用研究經費分別為2023億元和3483億元，其中來自高校的分別為997億元和1177億元，所占比例分別達到49%和34%[5]。由此可見，全國基礎研究和應用研究經費分別有約一半和三分之一來自高校教育投入，充分顯示了教育投入在我國研發支出中的重要地位。

　　近年來我國加強教育投入的主要做法

　　長期以來，黨和國家高度重視教育投入。黨的十八大以來，我國財政性教育經費支出占GDP比例持續12年保持在4%以上，教育經費總投入占GDP比例也長期穩定保持在5%以上，教育投入保障教育事業發展、推動教育行業發展、加快人力資本形成、擴大研發創新支出等方面的作用得到了更好發揮。

　　一是明確責任。2019年，國務院辦公廳印發《教育領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》，拉開了教育領域各級政府財政事權和支出責任劃分的序幕。在總結教育領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革經驗基礎上，明確這一改革的重點是構建中央與地方以及各級地方財政事權和支出責任劃分的全國統一的制度化清晰框架，推動各級政府有序分擔教育支出責任，強化中央和各級地方教育支出責任以及各級各類學校財政教育投入的可預期性。這一改革促進了財政教育投入的穩步增長。一方面，各級政府所屬學校財政投入比例總體保持穩定。根據全國教育經費統計數據，2023年，中央、省、地市、區縣四級政府所屬學校一般公共預算教育經費比例分別為4.8%、13.9%、11.2%和70.2%，總體保持穩定。另一方面，中央和各級地方教育轉移支付在各級地方所屬學校投入中繼續起到重要保障作用。根據財政部全國財政決算數據，2023年中央對地方一般公共預算下9項教育轉移支付資金達到4059億元，占全國一般公共預算教育經費的比例約為10%[6]。省以下教育轉移支付，也成為各級地方所屬學校投入的重要補充。

　　二是提高標準。生均撥款制度是近年來保障各級各類學校財政教育投入穩定增長的重要基礎性制度，目前已實現從學前教育到研究生教育各學段的全覆蓋。學前教育方面，建立了生均撥款制度，并設立了2024年各地公辦園生均公用經費標準達到每人每年600元的目標。義務教育方面，黨的十八大以來國家已先后多次提高義務教育學校生均公用經費標準，寄宿制學校公用經費補助標準、生均取暖費標準等也有所提高。普通高中方面，制定生均公用經費標準，并實現了每生每年1000元以上的目標。職業教育、本科教育和研究生教育方面，建立并進一步完善了生均撥款制度，地方本科高校、高職生均撥款水平均已超過12000元，建立差異化生均撥款制度的工作也在有序推進。總體上，各級各類學校生均撥款制度進一步完善，推動了生均撥款水平的穩步提高。2023年幼兒園、普通小學、普通初中、普通高中、中等職業學校和普通高等學校生均一般公共預算教育經費分別為10931元、13057元、18257元、19461元、17869元和22453元，以2012年為基期計算的2012—2023年年均增速分別為8.7%、6.2%、6.4%、7.2%、5.7%和2.2%，各級教育生均撥款水平均得到進一步提升[7]。

　　三是拓寬渠道。我國非財政性教育經費主要來源于非義務教育培養成本分擔的公辦學校教育收費，以及民辦學校、捐贈等社會力量辦學渠道。公辦學校方面，通過推動各地動態調整教育收費，非義務教育成本分擔機制在保障非義務教育學校經費投入方面發揮了重要作用。根據全國教育經費統計數據，以2012年為基期計算，2012—2023年全國公辦幼兒園、普通高等學校生均學費年均增速分別為7.6%和0.8%，普通高中2018—2023年年均增速達到1.3%，總體保持增長。民辦學校方面，根據全國教育經費統計數據，受鼓勵社會力量辦學政策激勵，以2012年為基期計算，2012—2023年全國民辦學校教育總投入年均增速達到12.8%。捐贈收入方面，根據全國教育經費統計數據，在稅收優惠、捐贈配比等激勵政策推動下，2018年以來各級各類學校接受社會捐贈收入總體恢復增長，從2018年的95億元穩步增長到2022年的154億元。

　　四是強化評價。長期以來，我國堅持財政教育投入目標導向，設立了以4%為核心的投入目標。“十三五”時期，黨中央、國務院始終堅持把教育作為支撐國家長遠發展的基礎性、戰略性投資，予以優先保障和重點投入，明確提出“一個不低于、兩個只增不減”要求，即保證國家財政性教育經費支出占國內生產總值的比例一般不低于4%，確保財政一般公共預算教育支出逐年只增不減，確保按在校學生人數平均的一般公共預算教育支出逐年只增不減。2017年，國務院辦公廳印發《對省級人民政府履行教育職責的評價辦法》，將加強教育保障情況作為主要評價內容之一，其中落實教育投入是加強教育保障的重要內容，夯實了省級人民政府教育投入責任。此后，不少地方也相應出臺了針對下級人民政府履行教育職責的評價方法。近年來，在宏觀經濟總體增速換擋的大背景下，全國和各級地方財政教育投入受到財政經濟形勢影響較為突出，各級地方實現“兩個只增不減”的壓力明顯增加，各地也隨之加大了對所轄區域“兩個只增不減”實現情況的考核力度，財政教育投入比例持續高于4%，有力支撐了教育事業發展。

　　面向教育強國建設的教育投入形勢任務

　　習近平總書記強調，從教育大國到教育強國是一個系統性躍升和質變[8]。支撐我國教育發展從“量變”到“質變”，還需要順應教育人口“三個轉移”、教育成本“三個更高”、教育質量“三個更強”的新形勢，進一步加大教育投入力度。

　　一是教育人口“三個轉移”。根據第七次人口普查數據的前瞻性預測，2023—2035年全國學齡人口總規模呈現持續下降趨勢，同時教育人口將逐步實現“三個轉移”，這是教育強國建設面臨的重要變化。第一個“轉移”是學段之間有降有升，從基礎教育向高等教育轉移。幼兒園、小學學齡人口已經達峰，分別從2021年和2024年開始下降；初中、高中階段、高等教育學齡人口，將分別在2026年、2029年、2032年達峰[9]。預計到2035年，高等教育在校生占在校生總規模的比例將顯著提高。第二個“轉移”是城鄉之間有減有增，從農村向城市轉移。隨著城鎮化進程和產業轉型升級步伐加快，在校生規模由農村向城市集聚的趨勢是明顯的。根據教育事業統計數據，2022年，幼兒園和義務教育階段，城市(城區)在校生占比為43.7%，與城市常住人口比例大體相當。根據第七次人口普查數據推算，到2035年城市(城區)在校生占比將大幅提升到57%左右。第三個“轉移”是區域之間有出有入，從中西部向東部轉移。近年來我國人口總體上從中西部向東部轉移，預計到2035年人口從中西部向東部轉移的趨勢還將延續。

　　二是教育成本“三個更高”。隨著在校生規模進一步從辦學成本相對較低的基礎教育、農村、中西部，向辦學成本相對較高的高等教育、城鎮、東部轉移，教育投入需求的總量規模并不會隨學齡人口規模下降而大幅下降。第一個“更高”是高等教育適齡人口仍將有所增加，高等教育普及程度還需要進一步提升，研究生招生規模也將進一步擴大，從而推動新增勞動力平均受教育年限進一步提高，高等教育規模的穩步增長必然帶來更大的經費需求。第二個“更高”是新型城鎮化還將進一步擴大城鎮辦學投入需求。根據全國教育經費統計數據，2023年全國城市義務教育生均教育經費支出是農村的1.2倍左右，學前教育生均教育經費支出是農村的1.5倍左右。近年來，隨著新型城鎮化進程的推進，“城鎮擠”已經成為一些地方教育發展的突出短板。到2035年，城市(城區)在校生占比將會更大，也會帶來更大的經費需求。第三個“更高”是在校生的跨省流動還將進一步擴大發達省份辦學投入需求。我國中西部省份與東部省份之間存在一定的生均教育經費支出差距。預計到2035年，跨省流動的學前教育和義務教育在校生占比還將進一步提高，也會帶來流入地更大規模的經費需求。

　　三是教育質量“三個更強”。當前，與教育強國建設目標相比，我國仍存在不少差距、短板和弱項，最突出的特點就是大而不強。推動我國教育由辦“大”到辦“強”、由辦“強”到辦“好”，依然任重道遠，迫切需要投入上的有力支撐。第一個“更強”是：高等教育是龍頭，投入強度要先“抬”起來。高等教育是教育、科技、人才的集中交匯點，也是下一步教育經費總投入的集中交匯點。根據全國教育經費統計數據，2023年高等教育占全國教育經費總投入比例僅為27.3%，仍需進一步加大投入力度以滿足高等教育規模進一步擴大的需求。此外，我國高校雖然貢獻了一半左右的基礎研究經費和三分之一左右的應用研究經費，但高校研發投入占總投入比例仍顯著低于OECD國家平均水平，亟須進一步提高。第二個“更強”是：基礎教育是基點，投入強度仍要“保”起來。服務國家人口發展戰略、促進人口高質量發展，基礎教育肩負的任務最直接、最緊迫。在普及的基礎上減少班額，縮小與發達國家之間的差距，是提高教育質量、推進人口高質量發展的重要依托。第三個“更強”是：職業教育是中堅，投入強度也要“挺”起來。適應現代職業教育體系建設需要，產教融合將是職業教育投入的最大增長點。目前，全國范圍內已認定了一批國家產教融合試點城市，各地培育了大量產教融合型企業。預計在2025年，國家產教融合試點城市、產教融合型企業還將進一步擴大，培養更多的高素質技術技能人才，具備更加強大的產業發展影響力和輻射力。

　　加快健全教育強國建設戰略性投入機制

　　習近平總書記強調，建設教育強國是全黨全社會的共同任務，要求“各級黨委和政府要始終心懷‘國之大者’，堅持教育優先發展，在組織領導、發展規劃、資源保障、經費投入上加大力度”，要求“學校、家庭、社會要緊密合作、同向發力，積極投身教育強國實踐，共同辦好教育強國事業”[10]。這對教育強國建設經費籌措提出了更高要求。

　　長期以來，我國實行以政府投入為主、多渠道籌集教育經費的體制。從歷史經驗來看，多渠道籌集教育經費的政策使得非財政教育投入成為不同時期財政教育投入的重要補充，共同滿足了不同時期教育事業發展的經費投入需求，也保障了我國應對財政經濟發展內在波動和外部沖擊，確保教育投入穩定可持續增長。健全教育強國建設戰略性投入機制，必須充分發揮以政府投入為主、多渠道籌集教育經費的體制優勢，通過創新全社會各方激勵相容的戰略性投入機制，充分發揮中央和地方、國家和社會、政府和市場、投入和管理的合力作用，不斷擴大教育投入并提高教育經費使用效益。當前，要抓住黨中央、國務院推出一攬子增量政策的契機，從財政、貨幣和就業、產業、區域、投資、消費等各項政策創新以及進一步全面深化改革各項舉措中，找到擴大教育投入的增長點與好辦法，并在此過程中進一步發揮好以下“四個作用”。

　　一是發揮好中央和地方“兩個積極性”作用，拓寬財政投入渠道。習近平總書記早在2014年就強調，“2012年以來我國財政性教育經費支出占當年國內生產總值比例達到4%，這是很大的一件事”[11]。4%不只是一個數字，而是一個具有國際屬性的指標，是一個我們努力了二十年才實現并堅守了十多年底線、具有戰略屬性的目標，也是一個見證我國從“弱國辦窮教育”“窮國辦大教育”到“大國辦強教育”發展歷程、具有歷史屬性的坐標。目前，我國已邁上“強國辦好教育”的新征程，仍需繼續增加財政教育投入。教育投入的大頭在政府投入，政府投入的大頭在地方。2017年以來，對地方財政教育投入要求的是確保“兩個只增不減”，這是全國守住“一般不低于4%”底線目標的重要保障。為此，應該適當加大中央財政教育權責，逐步提高中央財政支出中教育所占比重和預算內投資中教育所占比重；同時，改革中央對地方教育共同財政事權轉移支付制度，建立激勵約束機制，充分調動地方積極性。要統籌用好地方政府專項債券資金，研究出臺超長期國債支持教育有關政策。

　　二是發揮好國家和社會“兩條腿走路”作用，拓寬社會投入渠道。根據全國教育經費統計數據，2023年我國教育經費總投入中，民辦學校舉辦者投入占比僅為0.3%，占民辦學校總投入的比重也僅為2.6%；社會捐贈收入占比僅為0.2%，且大部分都在籌資能力較強的高校。可見，社會投資教育、捐贈教育的潛力還沒有充分挖掘出來。為此，應該進一步推動落實完善政府補貼、政府購買服務、基金獎勵、捐資激勵、土地劃撥等政策措施，加大非營利性民辦學校扶持力度，引導規范民辦教育發展。完善擴大社會投資捐贈教育的鼓勵優惠政策，完善中央高校社會捐贈配比政策，推動各省建立地方高校社會捐贈財政配比政策，充分發揮各類教育基金會的籌資作用，鼓勵引導社會力量更多捐贈教育。

　　三是發揮好政府和市場“兩只手配置”作用，拓寬學校自籌渠道。根據全國教育經費統計數據，2023年國有及國有控股企業辦學中的企業撥款、校辦產業和社會服務收入用于教育的經費不到65億元，占財政性教育經費的比重僅為0.1%，而且隨著近年來國有企業社會職能剝離改革和高等學校所屬企業剝離改革，這一比重比2012年的0.3%下降了近0.2個百分點。可見，企業舉辦教育的潛力，特別是舉辦職業教育的優勢沒有發揮出來。為此，應該進一步發揮評價的“指揮棒”作用，完善國有企業舉辦職業院校的激勵機制，深化校企合作，鼓勵國有企業特別是中央企業舉辦和參與職業教育，探索研究國有資本經營預算支持職業教育發展的有效路徑。創新高校、企業、社會深度合作的經費籌措機制，探索建立方式多樣、責任共擔、收益共享的產教融合、科教融匯多元投入機制。探索通過商業貸款貼息等方式，鼓勵銀行等金融機構加大對高等院校的支持力度。此外，學費收入是非義務教育學校事業收入的主要來源。目前全國公辦學校學費收入占公辦學校總投入的比例不到6%，而且面臨著標準多年未能作大調整的困局。為此，應該在建立健全各級各類教育生均撥款標準和學生資助標準動態調整機制的基礎上，進一步完善非義務教育生均培養成本核算體系，合理確定政府與個人分擔比例，推動建立教育收費標準同生均撥款標準、學生資助標準聯動調整機制，“三位一體”推進非義務教育培養成本分擔機制改革，做到該撥的撥、該助的助、該收的收，不斷增強學校自籌辦學經費的能力。

　　四是發揮好投入和管理“兩手都要硬”作用，提高經費使用效益。教育投入應有效能的發揮離不開科學、規范、嚴格的管理。在國家財政性教育經費支出占GDP的比例已經連續多年保持在4%以上的背景下，2018年國務院辦公廳出臺了《關于進一步調整優化結構提高教育經費使用效益的意見》，從完善教育經費投入機制、優化教育經費使用結構和科學管理使用教育經費三個方面對教育經費投入使用管理提出新要求，明確了教育投入和管理“兩手都要抓、兩手都要硬”的政策導向。近年來，雖然我國教育經費管理在落實管理責任、改進管理方式、提高使用績效、增強管理能力等方面都取得了顯著成效，但經費使用管理方面還存在使用效益有待進一步提高、監督管理有待進一步強化等問題。為此，各級教育部門和學校應該進一步落實經費管理責任，完善預算和預算績效管理，加強督導、審計等全過程監管監督，加快推進教育財務治理現代化，切實提升教育經費使用效益。

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　　[8]習近平在中共中央政治局第五次集體學習時強調

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　　[9]高毅哲.國新辦舉行“推動高質量發展”系列主題新聞發布會 教育部專場解讀全面推進教育強國建設[N].中國教育

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　　[10][11]習近平.論教育[M].北京：中央文獻出版社，2024.

　　【作者：教育部財務司司長、北京交通大學黨委書記】

　　(原載2025年第2期《中國高等教育》雜志)